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谈集体建设用地使用权流转市场规制

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摘要:城市建设用地供给不可持续性的现实与物权平等保护原则是集体经营性建设用地使用权入市流转的理论与实践基础。集体经营性建设用地使用权入市流转首先需要实现集体经营性建设用地使用流转制度构建理念的转变,由传统的行政管制权力主导理念到注重权利维护的规制理念。在具体的制度设上,实现集体经营性建设用地入市后权属的国有化转变与流转利益配置的公平。

关键词:土地用途管制;土地增值;规制治理

城市建设用地供给不可持续性的现实与物权平等保护的原则,为集体经营性建设用地使用权入市流转提供了理论与实践依据。党和国家出台相应政策与法规,指引规制集体经营性建设用地使用权的入市流转。实践中,建设土地需求的广泛性是由土地资源具有的自然属性与社会属性所决定的。土地的属性加之现有土地管理制度体系内部的制度设计不完善和不同类型的土地制度规定之间存在的互相矛盾的现状,增加了系统规制的困难。本文主要选取集体经营性建设用地入市流转的产权归属和利益配置的角度进行研究。

一、集体经营性建设用地使用权流转市场规制的法理基础

(一)集体经营性建设用地使用权市场建立的必要性分析。国家垄断建设用地市场具有不可持续性。国家对国有建设用地使用权出让市场实行垄断的制度安排,造成了实践中国有建设用地的存量非常有限,实践需要的大量建设用地都是来自对集体土地的征收。实际的具体制度运行要求用于公益性目的土地进行征收,那么,非公益性需要的土地来源就成为问题的症结,国有建设用地的供给出现了不可持续性。这一问题的解决只能由集体土地承担。基于我国现有的土地制度安排,农村集体建设用地的利用类型除了公益性就是经营性,除此之外,再无其他类型。在现有国家土地政策指引下,加快集体经营性建设用地入市成为化解国有建设用地供给不可持续与城市化快速推进的理想路径。

(二)集体建设用地使用权流转市场失灵。市场机制的形成、运行必然伴随着市场失灵,现实中许多集体建设用地私下流转进行暗箱操作,已经突破了现有的法律制度的束缚。政府必须运用市场规制权,克服市场失灵行为,对集体建设用地使用权流转市场进行适当干预。政府在代表公共利益的同时还具有其独立利益需求,为了限制政府权力,避免政府干预过程中出现市场与政府双失灵的结果,通过法律调整,是避免政府规制集体经营性建设用地使用权流转市场失灵的最佳方式。

二、集体经营性建设用地使用权市场流转存在的问题

在现有土地制度框架下,需要解决的首要问题是明确集体经营性建设用地使用权市场规制制度的价值定位,进而理顺与其他土地制度间的衔接关系,实现对集体土地权利主体利益的合理配置。

(一)现行土地管理制度的权力主导澳门威尼斯网上娱乐阻碍集体经营性建设用地使用权入市流转。作为我国现行土地管理制度中最为核心的内容,土地用途管制制度从权义配置的内容设计到具体的制度实施都凸显了我国现行土地制度行政权为本位的本质特征。土地用途管制对城乡土地利用进行了不平等赋权。集体经营性建设用地只能通过征收实现土地用途的转变,但现有的土地征收补偿机制无法保障农民对土地增值利的公平分享。在整个土地用途管制制度的实施过程中,集中了土地主管部门的决策权、许可权、处罚权的行使,充分体现了行政权力对土地资源配置与利用进行管理的全过程。在行政权主导的土地管理制度下,集体经营性建设用地入市面临的制度难题在于如何突破现有的权力本位的制度安排,关注对农民这一弱势群体的利益保护,以社会利益为本位进行制度构架,实现从行政性管制到规则性治理的理念转变。

(二)集体经营性建设用地的入市流转后的产权归属难题。集体建设用地归集体所有,入市流转后在土地利用空间与用途上归属城市建设土地,但在权属上与城市土地国家所有的宪法规定相冲突。城市土地国家所有的必然性源于土地自身的自然属性与社会属性。以一定空间范围为限的一国之土地,本质上就应属于全体国民。城市土地以国家所有的形式存在,由代表全体的国家发挥公共管理职能,在全体国民间公平分配土地资源以满足全体的共同利益,使得全体共有的产权形式得以实现。集体经营性建设用地入市流转后,被纳入城市范围,发挥城市土地的作用,但集体所有的权利属性与城市土地国家所有相冲突。在土地管理制度体系内部,出现同在城市范围内,同样发挥城市土地作用的土地权属混乱的情形,如何理顺与城市土地国家所有的不同权属关系,避免土地制度体现内部的权属冲突,成为问题解决的关键。

(三)集体经营性建设用地入市流转的利益分配关系需要理顺。设立集体经营性建设用地入市流转制度的目的在于借助市场机制的资源配置作用,使得集体建设用地资源得到最优配置,实现资源效率最大化,并对获得的资源对价在相关主体间进行合理的配置。在市场经济条件下,参与土地利益分配的主体的正当性理由无非是产权主体或是土地利益的贡献主体。集体经营性建设用地入市流转收益的贡献主体为国家,国家进行公共基础设施建设、进行城市开发,是土地增值的原因。集体组织是以产权主体的身份参与利益分配的。在明确了土地流转的利益分配主体范围的基础上,需要明确的是具体的分配比例。需要理顺在集体与国家间以何种形式进行利益分配,在集体组织内部又如何分配的问题。集体经营性建设用地入市流转的实现,关键在于理顺国家、集体、集体组织成员间的利益配置比例关系。

三、集体经营性建设用地使用权流转市场规制制度的构建

规制所体现的是政府权力介入市场的形式。规制制度的构建,需要屏弃传统的权力主导理念在土地制度管理过程中的作用,树立注重权利维护的规制理念。特别注重对农民权利的保护,实现从权利归属与流转利益分配角度的制度构建。

(一)规制治理的保护权利的理念指导集体经营性建设用地使用权流转。我国传统的土地管理制度体系带有浓重的公权力管制色彩。集体经营性建设用地使用权入市流转要求建立一种全新的、更多体现私权利保护理念的土地制度。从根本上实现土地立法的国家本位向社会本位的转变,关注弱势群体的利益保护。集体经营性建设用地入市的制度设计,是对注重政府管制的“权力范式”到注重制度规制的“权利范式”的制度完善。政府对土地市场规制的关键在于合理配置行政权力介入的范围与程度,而不是取消政府的管制权要充分发挥市场的基础作用。在出现土地市场失灵的领域,才进行政府干预,以避免双重失灵的出现。管制行政权力限于土地资源政策性规划的指标控制和涉及社会共同利益的土地利用控制。

(二)入市流转的集体经营性建设用地所有权转化为国有。属于集体的农村土地城市化后,与城市土地属于国家所有的《宪法》规定相冲突。在坚持城市土地国家所有不变的前提下,可以将集体经济组织的所有权借由集体经营性建设用地入市转化为国家土地所有权,作为价值交换,集体经济组织实现了集体经营性建设用地所有权到国有土地的建设用地使用权的转变,相较于有的学者提出的修改《宪法》的建议,增加“集体对城市土地享有所有权”的规定的作法,更有利于法律制度体系的统一性与宪法权威的维护。在将农民集体土地所有权转为国家所有权时,农民得到的价值应当高于或者至少不得低于原有的价值,只要提供了对土地新的替代价值,即国有建设用地使用权,使农民集体得到了比原来拥有土地所有权更大的利益,这种转化就具有正当性。

(三)合理配置集体经营性建设用地流转的利益。在对政府、集体组织、集体成员三者之间的利益进行分配的关系中,理顺国家与集体利益分配关系是前提,理顺集体组织、集体成员的利益分配关系是关键。国家与集体间的利益分配关系,可以将城市化后的集体土地所有权转化为国家土地所有权,成为国家进行公共基础设施建设、进行城市开发,作为土地增值利益的对价。除此之外,严禁政府参与利益分配的领域。当然,不排除政府的税收行为。政府为平衡土地开发管制带来的利益分配不公,可以对利益主体进行调制,通过以土地增值额为对象的收税行为实现利益再分配,保证增值利益在集体组织、集体成员与社会间的公平配置。具体要如何设计在集体组织与成员间进行公平合理的土地使用权流转利益配置制度,需要结合实践,考察集体经济组织的利益分配现状,总体上现有的作法有二,一种是收益全部在集体内部分配,另一种做法是保留一部分财产作为集体资产,剩余部分在集体成员间进行配置。结合集体组织存在的理论基础与现实意义考虑,集体组织作为集体利益的维护者,享有必要的集体财产是提供农村集体成员的公共产品和公共服务的物质保证。特别是在国家财政能力有限的情况下,集体保留一部分收益,用以维持集体组织成员购买社会保险等公共性支出,有利于提高集体的凝聚力和组织力,对保护集体成员的生存与发展利益具有重要的作用。

四、结语

本文仅从集体经营性建设用地入市的产权归属与集体经营性建设用地流转的利益配置角度进行研究。提出从传统行政权力主导的土地制度管理的理念,到注重权利保护的为规制治理理念的转换、借由集体经营性建设用地入市流转的契机实现集体建设用地所有权国有化的转变、实现集体土地流转利益配置主体范围、到具体的利益配置比例的规制。集体经营性建设用地流转市场规制只是集体土地入市流转的一个方面,其制度完善为今后其他类型集体建设土地入市流转提供了制度指引,具有先导性作用。

参考文献

[1]肖顺武.从管制到规制:集体经营性建设用地入市的理念转变与制度构造[J].当代法学,2018(3):95.

[2]郭洁.土地用途管制澳门威尼斯网上娱乐的立法转变[J].法学研究,2013(2):74.

[3]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究,2014(4):22.

作者:毕琳琳 单位:大连医科大学人文与社会科学学院

谈集体建设用地使用权流转市场规制责任编辑:张雨    阅读:人次
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