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行政事业单位预算编制现状与对策

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摘要:作为公共预算的一部分,部门预算在整体财务管理中发挥着极其重要的作用,在实现公共资源特别是财政资源的优化配置中发挥着关键。做好部门预算,是行政事业单位完成工作,更好地服务广大人民群众的有力保障和重要支撑。本文主要分析了决算数与预算编制数产生差异数的原因,一是编制单位的编制能力不足,二是财政部门预算资金分配方法,信息系统设置,项目绩效预算管理制度不够完善等,提出相应的解决措施,并建立了以项目绩效预算为核心的预算管理系统。

关键词:预算编制;项目预算;绩效管理;预算监督

作为公共预算的一部分,部门预算在整体财务管理中发挥着极其重要的作用,在实现公共资源特别是财政资源的优化配置中发挥着关键作用。做好部门预算,是行政事业单位完成财务工作,更好地服务广大人民群众的有力保障和重要支撑。所谓预算就是用数字来编制未来实现目标的安排和行动计划,它涵盖部门收支的综合财政计划,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,并经财政部门审核后按规定程序批准下达。近年来,财政部门推行了很多新的改革措施,使预算管理制度日趋完善,部门预算编制水平及精细化程度不断提高,但也存在一些不容忽视的问题。

一、现状介绍

汇总Y市公开的一般公共预算和决算数据为例,决算金额与年初预算金额比,2017年度多出17亿元,决算超支金额占预算金额23.02%;2018年度超支金额0.5亿元,决算超支金额占预算金额0.78%。预算法颁布的目的是规范政府收支行为,强化预算约束,从而加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展。从Y市的数据来看,编制的部门预算与决算的执行结果差距巨大,预算编制不严密、不精确,使法定预算丧失应有的约束力。

二、预算编制中的问题及原因分析

(一)预算编制单位及人员的法律意识、业务能力不足(1)具体预算编制人员的法律意识不强。由于预算编制人员法律意识淡泊,没有认识到预算编制工作是一项严肃的工作,关系到国家落实政策方针的关键,没有完全遵循《预算法》的要求来编制预算。具体表现在预算编制前,没有做好充分的准备,该梳理的数据没有全面地梳理,对人、财、物相关数据,未能及时检查和更新导致基本信息不完整甚至不正确。导致编制的预算,在执行时困难重重,发生无预算开支、超预算开支或产生大量结转结余资金,预算形同虚设,严重违背了《预算法》的精神。(2)预算单位各业务部门的配合不够。预算编制相关业务部门对预算编制认识不清,对预算编制不重视。单纯依靠财务部门是无法准确获取或掌握全部预算数,尤其是项目经费的金额,对于各项目的实施依据、实施内容、具体开支标准以及最终的实施效果,财务部门无法准确细致进行论述,并提供预算执行相应的依据。只有业务部门对全年工作进行充分的预测和详细的规划,提供相关业务数据和业务所需资金,财务人员才能合理确定预算数。(3)部门领导对预算的作用理解不到位。对于行政事业类项目经费和基本建设项目经费,存在多立项多要钱的预算编制思想,没有考虑预算编制的科学性、合理性和有效性,搞政绩工程,面子工程。有的领导认为多争取预算资金,便于本部门事业的开展,万一资金不够,追加经费难度很大,存在少报不如多报的思想,导致编制预算时,有时随意夸大项目的规模,随意编列项目,扩大预算支出数额。

(二)财政部门的预算管理能力不足财政部门为了能灵活地安排资金,留有过多的机动性资金,在年初预算安排时,在保证每月固定的工资及社保等基本人员支出的前提下,相当一部分资金,如年休假工资通过以预算追加确定。造成预算与决算不匹配,预算起不了约束政府行为的作用。公用经费定额不科学,没有深入调研,对各部门的公用经费一刀切,普遍采用在编人数(没有考虑临聘顶岗人员费用)与定额标准来核定公用经费总额,由于行政事业单位职能、承担的工作任务等不同的情况,财政部门要在充分调研的基础上,逐步细化和完善公用经费综合定额标准,科学合理地确定每个部门单位的公用经费。项目经费的预算审核太粗,以“切蛋糕”方式对财政资金分配。往往预算单位上报数很大,财政部门参考上一年度的预算数,设定限额的方法控制,没有考虑项目经费的必要性和社会事业发展的需求,实质上按基数法编制,与《预算法》的零基预算编制法严重不相符。这种粗放式管理方式已经不适应新形势下的预算绩效管理要求。

(三)预算执行监督考核和绩效管理制度不完善财政部门对预算单位的执行进度的考核,只有制度,没有落到实处,造成了年底突击用钱现象。目前项目绩效管理的范围覆盖面相当少,只对少数几个项目进行绩效管理,同时也没有建立起绩效评价体系。对于项目绩效预算,要求预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用,目前这种预算进度考核与项目绩效预算管理的要求相差甚远。(四)社会化监督不到位目前各预算单位仅站在自身立场编制部门预算,与财政部门讨价还价,财政部门负责审核预算,人大等监督部门被排斥在部门预算编制之外,只有在审批环节面对拟好的预算草案,至于社会公众的参与更没有形成必要的机制。近年来预算公开工作不断得到加强,预算部门按财政局规定的格式,每年在指定的政府官网上公开,由于公开的数据主要按经济分类和功能分类,对于社会公众来说,缺乏详细预算编报说明,难以直接明了地看出预算资金的用途。公开的信息太过于会计专业术语化,社会公众看不明白,这样的公开对于社会公众是无用的。

三、对策建议

(一)加强培训(1)强化对预算编制的财务人员培训。预算编制人员是财政预算管理部门和预算单位联系的桥梁,是预算编制工作的主要承担者,也是预算编制质量的关键人员。财政部门应在会计后续教育的网络课堂和面授课堂进行预算法及相关法规的学习。预算管理部门在布置下一年度预算编制工作前,利用预算案例专题讲座,强化预算编制前对编制人员培训,让编制人员在思想上重视编制工作、在业务能力能适应编制工作的需要。不仅能熟练地操作部门预算软件,而且能够做好与预算编制相关信息的搜集工作,认真梳理本单位各项预算需求,特别是本年度的项目支出需求,掌握第一手资料,密切关注政府和本部门工作动态,为本单位收支预算、政府采购预算的编制提供准确的基础依据,并能撰写高质量的预算编报说明。(2)对预算单位业务人员进行编制业务指导。在预算编制中,业务人员掌握着预算单位的与预算相关的大量数据,尤其是项目支出的实施依据、实施内容、具体开支标准以及最终的实施效果。预算编制人员应取得单位领导的支持,对业务部门人员进行预算培训。让业务部门了解到预算编制工作不仅仅是财务部门的事,更需要全单位每一位员工的配合。可以浅显易懂地普及一下预算法,让业务部门人员树立预算意识。(3)对单位领导进行思想教育,加强预算法的学习。财政部门邀请专家对领导统一培训。使得领导能重视预算工作,改变观念,领导本单位预算工作。对预算编制粗糙,不符合工作实际,造成预算执行与实际脱节,要奖罚分明,这样在领导地重视下,预算编制全员参与,预算编制的质量才有保证。

(二)增强财政部门预算管理能力财政预算管理部门要转变观念,反思在预算管理具体办法,管理系统中存在不足之处,遵循新预算法的精神,按预算法的要求来进行预算管理。(1)人员经费。在基本支出的人员审核时,不能过多地留有的机动资金,按人力保障部门核定的工资、奖金、社会保障费等足额保障人员经费,这样可以减少预算与决算数的差异。(2)公用经费。根据行政事业单位职能、承担的工作任务等不同的情况,逐步细化和完善公用经费综合定额标准,建立和健全公用支出标准体系。根据不同单位的行业特点确定不同的额度,这样确定的公用经费基本上能满足预算单位事业发展的需要。财政部门应通过对预算部门实地调研,了解公用经费数据,定期调整定额标准。(3)项目经费。项目支出根据项目轻重缓急和财力可能分类核定,要求预算部门严格按照级次、支出功能科目和经济科目规范编制,项目支出细化到使用单位、具体项目和支出时间,对于未能细化的项目列入财政专项资金管理清单,向社会公众公开全过程管理信息。财政部门建立项目库信息系统。项目库分为项目储备库和项目申报库两个库。项目储备是项目支出预算编制的基础和前置条件,项目储备至少比预算编制年度提前一年。未纳入储备的项目原则上不得申请年度预算。项目申报前,就进行充分的评估认证,项目的必要性、可行性、效益及经费安排等,形成项目申报书、项目支出明细表、项目可行性报告及财政支出绩效目标申报表。单位业务部门负责日常维护项目储备库,项目储备工作完成后,转入申报库,由财务部门按专家的评审意见和项目的轻重缓急,进行合理排序,下年度预算上报时予以上报。

(三)建立有效的预算绩效管理程序绩效观念近年来不断深入预算管理中,建立有效的绩效考核规则,这是提高财政资金使用效率的保证。目前要对整个部门预算资金绩效评价条件还不够成熟,项目经费是财政管理的重点资金,也是管理难点所在,根据项目的性质,选取规定金额以上的项目,作为绩效管理的项目。在预算编制时,规范绩效目标申报,审核,并对其预算绩效目标、评价结果等情况适时予以公开。编制部门作为预算绩效管理的责任主体,应按规定要求做好项目的绩效申报和审核工作,未按规定要求编撰绩效目标的,不予安排预算。明确预算绩效目标,季度对按规定需填报绩效目标的项目,实施绩效跟踪监控,发现问题要及时分析原因进行纠正。开展事后绩效评价,采取项目单位自评和财政部门重点绩效评价相结合的方式,对未达标项目,找出原因提出整改措施。建立评价结果应用和考核机制,建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制,按照“谁支出、谁负责”的原则,将责任落实到位。

(四)积极稳妥推进预算公开为加强社会化监督,人大和审计部门,在财政部门下达预算控制数和绩效目标前就要介入,对预算编制部门上报的预算数,根据项目的轻重缓急和财力情况,对项目的可行性和必要性,提出建议,发表意见。并积极稳妥推进预算公开工作,进一步强化公开责任,提高部门预算公开的主动性和积极性。扩大公开范围、细化公开内容、拓宽公开渠道、完善公开机制,坚持以公开为常态、不公开为例外的原则,提高预算透明度,总之,要编制一张让社会公众看明白的预算。

四、结语

提高预算编制质量,不仅需要提高编制人员的业务能力,而且需要业务部门的参与及领导的支持,更需要财政部门深化资金管理改革、建立健全支出标准体系、加强项目绩效管理、积极稳妥推进预算公开。科学地编制预算,通过预算约束和规范政府收支行为,才能保障经济社会的健康发展。

参考文献

[1]潘妹.完善行政事业单位预算编制及管理研究[J]财会学习,2019(6).

[2]吴士江.完善行政事业单位预算编制及管理途径研究[J]时代金融,2018(2).

[3]尹小玲.完善行政事业单位预算编制及管理的途径[J]现代,2018(6).

[4]宋雪琴.试析行政事业单位预算编制审计[J]财会学习,2018(20).

作者:陈红梅 单位:余姚市自然资源和规划局

行政事业单位预算编制现状与对策责任编辑:张雨    阅读:人次

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