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浅析卫生行政处罚文书送达问题

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摘要:司法裁判文书的“送达难”问题尚未彻底解决,行政执法文书“送达难”已经成为新问题。本文中贵阳市乌当区卫生和计生监督局因行政处罚决定书送达方式违法,导致其强制执行申请连续被乌当区人民法院否决,严重损害了行政执法权威,影响了行政管理效能。对该系列案件中卫生行政执法文书送达的法律问题进行专题分析,提出相应对策。

关键词:送达难;送达方式;强制执行

2018年9-10月期间贵阳市乌当区卫生和计划生育局连续向乌当区人民法院提起6起非法行医行政处罚决定书强制执行申请,其中4例因送达方式违法被乌当区人民法院裁定不予执行。实践中诉讼文书“送达难”问题尚未得到有效解决,行政机关执法文书“送达难”业已出现,该现象颇有研究探讨之价值。

一、基本案情

2017年9月13-22日期间,贵阳市乌当区卫生和计划生育监督局组织执法人员先后对陈某丽无证行医案、占某旺无证行医案、蔡某无证行医案、郑某明无证行医案进行了立案查处,并分别做出了乌卫医罚[2017]240号《行政处罚决定书》、乌卫医罚[2017]237号《行政处罚决定书》、乌卫医罚[2017]235号《行政处罚决定书》、乌卫医罚[2017]236号《行政处罚决定书》、乌卫医罚[2017]60号《行政处罚决定书》,决定对有关违法人员分别处以罚款、暂扣医疗器械和药品、没收非法所得等处罚(参加卫生强制执行案例见表1)。行政执法人员对陈某丽、占某旺、蔡某、郑某明送达行政处罚决定书和催告书时,因“当事人不在现场无法联系,将处罚决定书粘贴在非法行医点,以公告形式送达”,对郑某明送达行政处罚决定书时送达方式为“留置送达”,即因“当事人拒绝签收,以留置方式张贴在其大门口处”。本文5个案例从形式上看该类案件均较规范地履行了卫生行政执法程序,但向法院申请强制执行时却因送达方式不符合民事诉讼法中送达的法律规范等原因被法院裁定不准予强制执行。

二、行政处罚文书送达方式违法之后果

(一)送达之法律涵义依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定,行政处罚决定书的送达应当依照民事诉讼法的规定执行并应当在7日内送达。《民事诉讼法》第八十四条至第九十二条则规定了法律文书的7种送达方式,即直接送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、电子送达、留置送达、公告送达,且公告送达只有在其他几种方式都无法送达的情况下才能适用,故行政处罚决定书只有在《民事诉讼法》列举的其他方式无法送达行政相对人的情况下方可适用。本文案例主要涉及留置送达和公告送达两种方式。在民诉法意义上,“留置送达”指的是受送达人拒绝签收所送达的诉讼文书时,送达人依法将诉讼文书放置在受送达人住所即视为完成送达的送达方式。“公告送达”则是指在受送达人下落不明时或者在采用上述送达方式无法送达时,法院发出公告将送达内容告诉社会公众,经过法定期间即视为送达的送达方式[1]

(二)送达方式违法可能导致执法行为无效在卫生监督执法实践中,非法行医人不配合执法人员、拒绝签收法律文书的情况屡见不鲜,因被处罚人故意隐匿或拒绝配合而导致卫生行政处罚法律文书“送达难”的问题并不少见。根据《民事诉讼法》有关规定,公告送达是指在受送达人下落不明或者用该法规定方式无法送达的情况下,人民法院以张贴公告或登报等方法将诉讼文书公文于众,经过一定时间,法律上即视为送达的送达方式,其送达主体是法院,公告场所是法院公告栏或者是一定级别和影响力的报刊,公告期限为60日。但何谓“下落不明”?由于《民事诉讼法》“未规定具体的使用标准,使得各级人民法院认定下落不明的尺度不一,其他送达方式是否穷尽也是各有做法”[2]。司法实践中“下落不明”只是表明送达对象不在居住地,可能是外地打工,也可能故意隐匿逃避诉讼,也有可能是原告提供了虚假的联系地址和联系方式。而在行政执法实践中,行政处罚案件的行政相对人“下落不明”主要是为了逃避处罚的不利后果而故意隐匿。如果执法人员因为任务重、期限紧而采取了自以为是的留置送达或公告送达的方式,而这些不符合《民事诉讼法》精神的送达方式就可能导致行政行为无效或者被法院裁定不允许强制执行的法律后果。在乌当区卫生和计划生育监督局申请强制执行被否的4个案例中,依据《行政强制法》第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人”。以及《民事诉讼法》规定,送达法律文书,应当直接送达受送达人。在受送达人下落不明,或者用其他方式无法送达的,才能适用公告送达。乌当区法院经审查,认为上述案例中乌当区卫生和计划生育监督局的公告送达和留置送达方式不符合《民事诉讼法》规定,行政执法行为存在明显违法,故对行政相对人不产生法律效力。

三、行政机关应如何正确送达处罚文书

在行政执法文书送达过程中,除留置送达和公告送达两种方式外,其它几种送达方式引起的争议相对较少,故本文主要对留置送达和公告送达予以分析。

(一)正确适用留置送达方式依据《民事诉讼法》关于留置送达的规定,留置送达的法定条件和程序一是受送达人拒绝签收,二是送达人将诉讼文书放置在受送达人住所。何为法律意义上的“住所”?《民法总则》第二十五条规定:自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所;经常居所与住所不一致的,经常居所视为住所。这是民法关于自然人住所的法律规定。《民法总则》第六十三条则规定:法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的,应当将主要办事机构所在地登记为住所[3]。这是法人住所的法律界定。显然,法律意义的住所与日常意义上非法行医者的行医场所有所区别。那么非法行医地点是否法律意义的“住所”呢?这个要具体情况具体分析。如果送达对象是自然人的话,依据法律现有规定,行医地点一般情况下不是法律意义上的住所(无证行医地点在行医人家里时除外);如果送达对象是法人,住所则是指法人的主要办事机构所在地。而执法实践中非法行医者多数是无证游医,并没有取得卫生行政部门的许可,其行医场所多为临时租赁,因此送达的“住所”通常是指自然人的户籍所在地或经常居住地而非行医地点。根据《民事诉讼法》第八十六条及《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的解释》第一百三十、一百三十二、一百三十三条的规定,采取留置送达时,受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书的,送达人可以邀请其基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回执上记载拒收理由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所[4]。司法实践中由于传统观念或顾虑人际关系影响等各种因素,不少人并不情愿承担见证人的责任,导致“见证人制度”经常存在难以执行的情况,于是2012年的《民事诉讼法》修改时做了一个重大调整,即将“见证人制度”由留置送达的必要条件变为选择要件,确实没有合适的见证人时司法人员可以把诉讼文书留在受送达人的住所,并采取拍照或录像的方式记录送达过程,即视为送达。郑某明无证行医案例中卫生行政执法人员的留置送达方式之所以不被法院认可,主要是受送达人住所的选择不当和张贴行政处罚文书于其大门口的方式严格说来并不符合《民事诉讼法》的要求。

(二)正确适用公告送达方式行政机关不同于法院,其行政执法文书是依照《民事诉讼法》规定执行,那么行政处罚文书如何适用公告送达呢?需要具备何种条件?《行政处罚法》第四十条规定:行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人[5]。行政机关送达法律文书应当严格执行《民事诉讼法》具体规则。第一,其期限要求是在7日之内,指的是工作日;第二,送达期限的法律依据是《民事诉讼法》及《民事诉讼法》司法解释;第三,送达应正确用送达的七种方式,只有在其他方式不能送达的情况下,才能适用公告送达。值得斟酌的是,公告送达是法院在法院公示栏或者一定级别的报刊杂志上,那么行政执法文书该如何参照诉讼文书适用公告送达呢?笔者认为,对于登报予以公告的方式并不存在争议,行政执法机关只要将行政处罚决定书在一定级别的报刊上予以公告,并满足60日的公告期限,即完成了《民事诉讼法》意义上的登报公告行为。但值得斟酌的是行政执法机关能够在法院公示栏公告行政处罚文书吗?鉴于行政执法机关的法律文书公告在法院的公示栏内完成公告送达行为,在实践中是难以操作的,推测《民事诉讼法》的立法原意,行政执法机关应当公告在本机关的公告栏内较为妥当。

(三)行政文书送达的证明鉴于司法机关对行政执法文书送达的严格审查,行政机关在不得不适用留置送达或公告送达方式时,应当对其它方式不能送达的情况进行记录,以证明自己按照《民事诉讼法》要求优先采用了其它几种送达方式仍然无法送达行政相对人的情况,以备法院审查。在适用公告送达时,有学者主张应当对受送达人“下落不明”情况予以证明,行政机关所举“证明材料”应当属于公文性书证,譬如宣告失踪判决、公安机关的证明,受送达人居住地的村委会、居民委员会的证明或者工商登记管理机关的证明等[6]。但笔者认为,由于国务院法制办印发的《关于实施行政执法全过程记录的通知》对行政执法程序的记录已有具体要求,该全过程记录作为行政机关执法行为的客观记录,应当被视为行政机关送达的法定证明方式之一,应当被人民法院予以采纳。为方便操作,最高人民法院、国务院法制办或国家司法部应当出台专门性文件对行政执法文书送达问题予以规范,作为行政机关执法或法院对行政执法行为进行司法审查时的依据或参考。综上分析,上述案例中行政处罚强制执行申请被法院否决的原因固然可以归因于行政执法人员法律素养不够高,未能准确把握《民事诉讼法》关于送达方式的法定条件和程序,但更重要的原因是当前法规关于行政执法文书送达方式的规定过于原则,容易产生歧义,导致缺乏可操作性。

四、改进行政执法文书送达工作的建议

(一)出台有针对性的法律规范、司法解释或行政规范性文件在行政执法领域,目前并没有行政法规范或司法解释对行政执法文书送达方式予以专门规范,为保障行政执法顺利开展,作为权宜之计,笔者以为可以先由省市一级的政府法制部门出台规范性文件予以支持,条件成熟后由立法或者司法解释对此进一步规范。

(二)加大行政执法人员法律知识培训力度对卫生行政执法人员进行《民事诉讼法》专题培训,规范执法文书送达行为,尤其是留置送达或公告送达方式,不断强化执法人员正确适用和送达执法文书的法律意识。

参考文献

[1]江伟,肖建国.民事诉讼(7版)[M].北京:中国人民大学出版社,2015:258-259.

[2]蓝日贤,黄遵亚.民事公告送达制度改良刍议[J].法制与经济,2018,28(1):20-21.

[3]裴宏辉.在价值理想与客观认知之间:律明确性原则的理论空间[J].法学论坛,2019(2):88-90.

[4]李晓辉.论法理的普遍性:法之“公理”、“通理”、“殊理”[J].法制与社会发展,2018(3):5-8.

[5]张道许.非法行医案件中行政执法与刑事司法的衔接—兼评最高人民法院有关司法解释[J].行政法学研究,2010,18(2):89-95.

[6]陈文雄.浅析无证行医的基本特点、危害及对策[J].中国卫生法制,2011,19(6):36-38.

作者:鄢广 单位:贵阳学院法学院

浅析卫生行政处罚文书送达问题责任编辑:张雨    阅读:人次

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