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工伤保险先行支付管理风险与建议

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【摘要】我国法律法规对用人单位不参保的行为惩戒力度不强,有相当数量的用人单位未参加工伤保险。工伤保险先行支付制度的实施,产生了工伤保险基金先行支付后无法追回的安全风险。要防范这种风险,必须采取相应措施。对于新注册用人单位,把参保登记作为企业注册准入及年检的强制条件;对于经营中的用人单位,建立执法联动机制,推进强有力的劳动监察执法,联合各行业主管部门严格行政执法,对未参保企业严厉处罚。

【关键词】工伤保险;先行支付;风险;问题与建议

工伤保险先行支付的政策于2011年启动实施,源于《社会保险基金先行支付暂行办法》(中华人民共和国人力资源和社会保障部令第15号)(以下简称《暂行办法》)的出台。出台这项政策的依据是《中华人民共和国社会保险法》(以下简称社会保险法)和《工伤保险条例》,其目的是及时为未参加工伤保险单位的工伤人员提供工伤保险待遇。但几年的实践情况表明,此政策有些“中看不中用”,可操作性差,不仅未能实现制定政策目标,还影响工伤保险制度健康运行,并引发了一些矛盾。现就一些问题进行分析,并提出几点建议。

1实施工伤保险先行支付导致

基金安全风险由于我国法律法规对用人单位不参保的行为惩戒力度不大,有相当数量的用人单位未参加工伤保险。工伤保险先行支付制度实施后,经办机构向相对人追偿工伤保险待遇的情况复杂,追偿程序繁琐无效,产生了工伤保险基金先行支付后无法追回的安全风险。《暂行办法》赋予了经办机构“责令支付”“行政划拨”“签订协议”“司法诉讼”的追偿权限。虽然此种设计对于正常经营且有可执行财产的用人单位有效,但这类用人单位一般都有能力支付工伤人员工伤保险待遇,因此并没有产生参加工伤保险的利益驱动。实践中,大多数申请工伤保险基金先行支付的工伤人员,多半是在经营困难的小微企业就业,一旦发生严重的工伤事故,老板立即关门跑路的情形经常出现。对此,经办机构按《暂行办法》所规定的程序履职,仅登报公示向相对方发书面催告通知就需花费几千元的行政经费。而且从法律程序上说,这仅仅是追偿工作的第一步。《暂行办法》第13条规定,经办机构“在先行支付工伤保险待遇后,应当责令用人单位在10日内偿还”。但实践中,用人单位能够在10日内偿还的微乎其微。经办机构其后所能采取的措施有:申请行政划拨、申请扣押、查封、拍卖财产,用以偿还用人单位所欠数额。因此,《暂行办法》虽然明确了追偿手段、设置了追偿程序,但往往因找不到执行对象或“法院已终止执行”,尽管耗费了行政资源、司法资源和大量的时间成本,仍可能存在追偿无果,造成工伤先行支付的资金“有去无回”。截至目前,资阳市已实施三起工伤先行支付案件,按四川省人民政府《关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见(川府发》〔2003〕42号)抵扣第三方责任赔付后,共支付76万余元。三起案例均为未参保缴费的经营困难的中小微企业,因没有足够的被执行资产,发生工伤事故后老板“跑路”,法院中止执行案件,社保经办机构穷尽手段,追回资金无果。

2实施工伤保险先行支付制度导致的经办管理风险及难题

2.1参保扩面惩戒性措施不足,形成负面导向

2.1.1对不参保的用人单位处罚措施,虽有法可依,却无法落到实处。例如,社会保险法第五十八条规定,“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的,由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”第八十四条规定,“用人单位不办理社会保险登记的,由社会保险行政部门责令限期改正;逾期不改正的,对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款……”该条款虽赋予社会保险行政部门可以对未参保用人单位进行行政处罚,但处罚的基数是“应缴社会保险费数额”,而此数额从法律设计上是由社会保险经办机构核定,但对于未申请办理社会保险登记的用人单位,经办机构无法掌握该用人单位用工人数及工资总额。所以对不参保的用人单位的处罚措施,虽有法可依,却无法落到实处,这些条款在具体实施中对促进用人单位参保无法发挥作用。

2.1.2工伤保险基金是由参保单位缴纳的工伤保险费组成,在先行支付制度建立后,工伤保险基金除要支付已参保的工伤职工的各项工伤保险待遇外,还要额外承担未参保未缴费的工伤职工的各项待遇,这对正常参保缴费的“老实人”显失公平。并且,在一定程度上,将在社会上形成一种不参加工伤保险、不缴纳工伤保险费同样可以享受工伤保险待遇的错误导向,如若不在惩戒措施和力度上做文章,容易导致“小微企业”形成故意不参保缴费,一旦发生大的工伤事故,就“一跑了之”的违法心理;同时,对社会保险的扩面、征缴、清欠带来严重的负面影响,不利于工伤保险制度健康可持续发展。

2.2工伤保险先行支付的具体操

作细则缺失,经办工作处处“烫手”《暂行办法》对启动先行支付的前提条件设置模糊。如:怎样证明用人单位拒绝支付全部或者部分费用?针对“职工认为用人单位不支付的其他情形”应如何固化在纸质材料上并经得起审计检查?当然,《工伤保险经办规程》中对《暂行办法》的“用人单位拒绝支付全部或者部分费用的”描述进行了补充,即:申请先行支付必须提供“社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”,但在基层具体经办过程中,人社部门怎样确保“证明材料”与事实相符?况且,为落实党中央、国务院“减证便民、优化服务”的决策部署,人社部发文要求不再收取该“证明材料”,将可能导致基金的巨额损失,同时也将经办人员暴露在风险之中。为堵住此风险点,资阳市人社行政部门在出具“用人单位拒不支付证明材料”时,只能依据法院民事判决并中止执行的法律文书,导致工伤人员维权时间长、程序复杂,制定工伤保险先行支付制度的立法本意难以实现。

2.3追偿必导致行政资源无效耗费

工伤基金先行支付后,社保经办机构面临追偿经费的来源不足难题。《暂行办法》第十四条明确了先行支付案例中,经办机构用于追偿先行支付工伤保险待遇的费用由用人单位承担,但《暂行办法》第六条又明确可以申请先行支付的情况包括“用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的;”“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇,法院出具中止执行文书的;”从前后矛盾的条款来看,《暂行办法》看似保障了先行支付追偿工作经费,其实并不能落到实处。在资阳市已实施的三起工伤先行支付案例中,单位主体未消失,不过早已关停不生产了,找不到法人代表,找不到经办人员,厂区也是租用来的,而追偿的合理费用必须支出,只能挤占经办机构自身办公经费,导致行政资源无效耗费。随着先行支付案件的不断增加,经办机构聘请律师、刊登《催告通知》《送达通知》等都需要经费支出,在无法满足经办机构追偿所需的人财物充分配备的情况下,如何保证追偿工作质量,将是又一个摆在经办机构面前的难题。

3确保先行支付制度有效运转的思考及建议

保障先行支付制度可持续健康发展,扩大工伤保险履盖面、保障工伤先行支付基金及工作经费来源、完善追偿制度势在必行。

3.1依法强制参保,做好工伤保险扩面工作,减少先行支付案例

从根本上解决问题的应对之策,必须是扩大工伤保险覆盖面,政府强制用人单位参加工伤保险。对于新注册用人单位,把参保登记作为企业注册准入及年检的强制条件。对于经营中的用人单位,建立执法联动机制,推进强有力的劳动监察执法,联合各行业主管部门行政执法,严惩未参保用人单位,要求停业整改直至关停,形成正面社会导向和共识,真正体现出参保缴费的强制性,最大限度覆盖所有劳动者,保障劳动者的合法权益,减轻劳动者因工伤承担的伤情伤害和精神伤害,从根源上减少先行支付的情况发生。

3.2保障先行支付基金及工作经费专项来源

我国宪法规定,国家有义务建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。针对现阶段存在众多未参保缴费的小微用人单位,建议中央和地方政府在每年的财政预算中以中央财政转移支付的方式,或地方财政专项拨款,成立工伤先行支付基金;也可以将福利彩票等公益金收入部分纳入到工伤先行支付基金中,使基金来源多元化。同时,专项保障工伤先行支付工作经费,实现先行支付制度的可持续发展和不断完善。

3.3加强部门合作,完善追偿制度,出台更为明确、安全、操作性强、方便申请人的实施细则

应进一步对《暂行办法》逐条探讨,制定出切实可操作的实施细则,简化和明确先行支付的申请、审核、支付、追偿和财务核销列支程序,在最大限度节省行政和司法成本的同时,优化行政给付服务,提升群众办事体验,真正实现工伤保险先行支付制度的立法价值和目的,保障工伤人员的及时救治和工伤待遇。公检法等司法部门应加强与人社部门的联系,在促进用人单位参保、先行支付基金追偿及对骗保行为移交司法等方面加强调研,信息互通,在维护工伤职工合法权益的同时,保障基金的安全。

参考文献

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国社会保险法.[Z].2010-10-28.

[2]人力资源和社会保障部.社会保险基金先行支付暂行办法(人社部2011年第15号令).[Z].2011-06-29.

[3]人力资源和社会保障部.关于印发工伤保险经办规程的通知(人社部发〔2012〕11号).[Z].2012-02-06.

[4]四川省人民政府.关于贯彻《工伤保险条例》的实施意见(川府发〔2003〕42号).[Z].2003-12-22.

作者:周萍 单位:四川省资阳市社会保险事业管理局

工伤保险先行支付管理风险与建议责任编辑:张雨    阅读:人次

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